2017-02-16 新快报深读新闻

■物权法专家周玉忠律师

城市更新表面上是对旧城本体的物理重构，但其实质是对业主、利害关系人和社会公共利益的权利重组。作为广州旧城区改造的代表，恩宁路一直倍受关注。据昨日新快报道，其创客小镇的微改造引发各方巨大争议和矛盾。之所以如此，是因为我国目前城市更新主要依仗权力与资本主导，以经济利益最大化为追求，在物权和公共利益的保护上尤其欠缺。

首先，城市更新的实质与核心业主权利的“更新”。城市更新说到底是业主对自有物业的更新换代，基于业主产权这一基础。离开这个物权基础，那么城市更新就如无源之水。根据物权自治原则，城市更新的启动与否、采用重建、改建或维护等何种更新模式、交由谁来更新、以及如何确定交易价格等等事项，应取决于业主的共同意志，并由业主承担更新的费用、收益与风险。在我国目前的城市更新中，最应重视的业主权利事实上最容易旁落，这一方面是因为在强大的行政权力、浩大的资本能力面前，业主一方面本身处于绝对弱势；二是因为业主内部之间缺少自治协商能力而溃不成军毫无博弈能力。为此，在城市更新前盘清区域内的产权组成和更新意向是一项基础性工作。在此基础上，通过业主自治、村（居）民自治等现有自治机制和听证会等方式实现业主共同决策。更根本的是，要依据物权法的精神，尽快出台符合中国实际体现业主自治的城市更新法规，对如何达成、执行更新方案以及对不愿意参与更新者的利益救济保障机制等等也要统筹安排

其次，在城市更新中，公共利益必须得到有效保障。这就要求，除非因公共利益发生征收，政府不能在城市更新中强制征收任何私有土地及建筑。除非更新单元内土地及建筑等完全国有，否则政府方面不得独断实施更新，或单方委托他人擅自更新。政府作为公有房屋产权持有人时，应平等参与更新决策，不得借用公权力谋取物权利益。在城市更新中涉及土地整理管制、税收规费减免、基础设施配套、产业政策协调、历史文化保护时，政府必须恪守公共利益立场，不得利用社会管理者的中立角色参与到更新改造的物质利益的追逐中。就如作为历史文化街区的恩宁路微改造一样，对其历史文化的保护重责必须由只能由政府来承担。因为即使是作为历史文化街区内的业主，其对于物业本身使用及增值的关注也远远超出归属于整个社会的历史文化保护的重视。按照相关法规，在改造之前，政府本应出台相应的历史文化保护规划划定核心保护范围和建设控制区并将此作为更新改造的建设依据。但是，直到创客小镇一期开业，这一保护规划也没有出台，历史文化保护再次让位于短期的局部的物质利益，让人无比痛苦和遗憾。

城市更新涉及土地、房屋与人的自然关系，体现权力、资本与权利纷繁交织。只有打牢维护业主权利的基础，筑牢保护社会公共利益的底线，建立起自治协商的机制，城市更新的困局和乱局才会根本解决，城市更新才有真正的未来。